Dívida pública e fundos de amortização
As preocupações recentes com o tamanho e a taxa de crescimento da dívida pública brasileira estão presentes no debate econômico. O crescimento recente dessa dívida foi consequência do aumento dos gastos públicos, uma versão tropical da “Bidenomics”.
A estratégia de crescimento com endividamento interno, tanto do governo quanto das famílias, atingiu seus limites, como se evidencia pelos prêmios pagos pelo Tesouro, pelo encurtamento dos prazos de vencimento e, no caso do setor privado, pela inadimplência.
Uma alternativa para abater a dívida pública consiste em criar uma nova entidade patrimonial, dotada de ativos transferidos da União, como imóveis e participações societárias ou royalties. Essa estrutura seria administrada pela Caixa Econômica Federal ou pelo BNDES, gerando receitas diretamente por meio da alienação desses bens. O modelo resgata e moderniza o conceito de fundos de amortização do século XVIII, instrumentos históricos que serviram de base para o surgimento dos fundos estruturados e das operações de securitização e de antecipação de recebíveis.
O primeiro fundo de amortização da dívida pública surgiu na Inglaterra, em 1716. Embora tenha recebido aportes crescentes para abater o passivo nacional, o fundo acabou sendo desviado para cobrir juros e despesas correntes do governo – um alerta claro sobre os riscos de desvio de finalidade. Na França, a experiência pioneira ocorreu em 1722, com uma caixa lastreada em tributos específicos sobre bens e serviços.
Existem episódios de sucesso, como, por exemplo, em 1790, quando Alexander Hamilton, o primeiro secretário do Tesouro dos EUA, por meio do seu “Report on the Public Credit”, propôs o estabelecimento de um fundo de amortização da dívida pública, no governo pós-independência. No século XX, uma experiência importante foi a criação na França, em agosto de 1926, da “Caisse autonome de gestation des bons de la défense nationale, d’exploitation industrielle des tabacs, et d’amortissement de la dette publique”. Ela dispunha de fontes distintas de receita, como as provenientes da administração do monopólio sobre a indústria do tabaco, dos impostos sobre transferências de propriedade de bens e do imposto sobre heranças.
A medida provisória que criou o real, em 30 de junho de 1994, inicialmente contemplava um fundo de amortização da dívida pública e, à medida que o plano avançava com sucesso, a proposta foi descartada.
Em seu artigo 30:
“O Fundo, de natureza contábil, será constituído através de vinculação, mediante prévia e expressa autorização do Presidente da República, a título de depósito:
- a) de ações preferenciais sem direito de voto pertencentes à União;
- b) de ações ordinárias ou preferenciais com direito de voto, excedentes ao número necessário à manutenção, pela União Federal, do controle acionário das empresas por ela controladas por disposição legal;
- c) de ações ordinárias ou preferenciais com direito de voto das empresas controladas pela União em que não haja disposição legal determinando a manutenção desse controle; e
- d) de ações ordinárias ou preferenciais com direito ou sem direito a voto pertencentes à União, em que esta é minoritária.”
Esse fundo seria gerido pelo BNDES.
Criar um fundo de amortização significa separar do Tesouro suas atribuições de gestor da dívida pública. Este fundo dispõe de recursos e pessoal próprios para esse fim e, em geral, era um elemento necessário a um plano de estabilização e restabelecimento da confiança na dívida pública. Em conjunto com uma lei orçamentária apropriada, estabelece-se uma regra de endividamento.
No caso brasileiro, em que a dívida de curto prazo tem relevância, o impacto positivo de um novo regime fiscal e de gestão da dívida poderá ser amplificado por quedas expressivas na taxa Selic, ainda que inicialmente limitadas pela trajetória da inflação.